تاریخچه کسری بودجه در ایران/قاجار چگونه کسری را کلید زد؟

به گزارش خبرنگار اقتصادی خبرگزاری تسنیم، کسری بودجه از گذشته های دور به عنوان یکی از شاخص‌های اصلی و مهم در نظام اقتصادی ایران شناخته و از کسری بودجه به عنوان یک عامل و چالش اساسی که خود زمینه سایر مسائل را فراهم می‌کردند یاد می‌شد.

با این حال امروز شرایط اقتصاد یران نسبت به گذشته تغییر کرده و هم‌اکنون کسری بودجه خود به یک عامل ثانویه که به عوامل دیگری متکی است تبدیل شده است. این مسئله سبب شده تا از اهمیت بسیار بالای کسری بودجه در گذشته کاسته شود اما در برابر این اتفاق موضوع اصلاح ساختار بودجه بیش از پیش اهمیت پیدا کرده است.

در این گزارش به مسیر آغاز بودجه نویسی و به دنبال آن به وجود آمدن کسری بودجه در دوره قاجار، تاثیرپذیری بودجه از نفت و تاثیر قابل توجه جنگ جهانی اول در کسری بودجه پرداخته می‌شود.

بودجه ایران در دوران قاجار؛ مازاد یک میلیون تومانی بودجه در دوران صدارت امیرکبیر 

پس از شکستهای نظامی ایران از روسیه ایران ملزم به پرداخت غرامت 5 میلیون  تومان شد این اولین بدهی بزرگ ایران در عصر قاجار بود که دولت توانست بدون استقراض  آن را پرداخت کند اما در اواخر حکومت فتحعلی شاه دولت دچار مضیقه مالی شد. در دوره  محمد شاه تا یک دهه دولت دچار کسری بودجه نگردید اما در اواخر حکومت محمدشاه  دولت در پی ناآرامی های داخلی در سالهای پایانی حکومت محمد شاه و در نتیجه ناتوانی  حکومت در وصول مالیات و همچنین خروج مسکوکات دچار کسری بودجه یک میلیون  تومانی شد.

امیر کبیر به عنوان اولین صدر اعظم ناصر الدین شاه از طریق  کاهش مواجب ،درباریان بودجه را متوازن کرد و حتی سالیانه یک میلیون تومان برای  احتیاط در خزانه کشور ذخیره کرد. در دولت بعد از او میرزا آقاخان نوری  از یک طرف مواجب اعیان و اشراف را افزایش داد و از طرف دیگر مخارج قشون را کاهش  داد. به این ترتیب روند مازاد بودجه سالیانه یک میلیون تومانی کم و بیش تا اواخر قرن دوازدهم  قمری وجود داشت به طوریکه جمع و خرج ایران در سال 1299 ق همزمان با صدارت  میرزا یوسف خان مستوفی الممالک 700 هزار تومان مازاد داشت.

آغاز کسری بودجه ایران در اواخر سلطنت ناصرالدین شاه؛ اولین کسری 120 هزار تومان بود

در دوران صدارت اعتماد السلطنه وضع خزانه ایران (حتی بر اساس ناظران خارجی) خوب و رضایت بخش بود. اما از اواخر دوره ناصری کسری  بودجه به تدریج به وجود آمد و هزینه های دولت به خصوص در امور نظامی افزایش پیدا کرد.

به هر شکل بودجه در سال آخر حکومت ناصری 120 هزار تومان کسری داشت و این رقم در حکومت مظفرالدین شاه در سال 1317 دو برابر شد و به 400 هزار تومان رسید.

اوج بی‌پولی دولت در زمان مظفرالدین شاه با کسری 2 میلیون تومانی

در سال 1319 اوضاع بی پولی دولت ایران به اوج  رسید به طوری که هر جا شاه حواله میداد به علت بی پولی وصول نمی شد. کسری بودجه  دولت در سال 1319 به 2 میلیون تومان افزایش پیدا کرد در چنین شرایطی امین السلطان از  صدارت برکنار و عین الدوله جایگزین او شد. در ابتدای صدارت عین الدوله (1321ق) هنوز  یک میلیون و 500 هزار تومان کسری بودجه وجود داشت این تفاوت به جهت عدم  رسیدگی و بخشش بی موقع دولت امین السلطان بود؛ اما این وضعیت در دولت عین الدوله  تغییر کرد و دولت توانست یک سال بعد (1322) (ق) بودجه را متوازن کند و تا آستانه انقلاب  مشروطه 500 هزار تومان مازاد داشت.

البته این کسری که در دوره ناصری و یا مظفری وجود داشته است مربوط به بودجه دولت مرکزی  بود در حالی که ولایات ایران با مدیریت حاکمان و مستوفیهای محلی کمتر با کسری بودجه  روبرو بوده است. در واقع با بررسی بیش از پنجاه مفاصا حساب که در دوره ناصری و مظفری  در دسترس است تنها در شهر کاشان در سال 1317 ق و شهر شاهرود در سال 1294 ق با  کسری بودجه مواجه بوده است.

کسری بودجه پس از انقلاب مشروطه؛ اقدامات اثرگذار مجلس اول و جبران کسری 3 میلیون تومانی

پس از انقلاب مشروطه دولت 3 میلیون تومان کسری بودجه داشت و مجلس ملی  مصمم بود که حتی الامکان کسری بودجه را بدون استقراض خارجی و با کاهش مخارج  تأمین کند. کمیسیون بودجه  مجلس در اواخر سال 1286ش گزارشی را ارائه داد مبنی بر این که با اصلاحات مورد نظر  کسری بودجه جبران شده است. در مقدمه این گزارش آمده است که مالیه ایران 3 میلیون  تومان کسری دارد و مجلس برای افزایش عایدات در موضوع تفاوت عمل تسعیر جنس و  تیول داری اصلاحاتی را انجام داده و هفت مورد از مخارج را تعدیل کرد.

آغاز اقساط استقراض و تعمیق کسری در پسامشروطه

هر چند ظاهراً تسویه جمع و خرج در آخر سال  1286ش به روی کاغذ انجام پذیرفت ولی در عمل وقوع پیدا نکرد. از یک طرف گفته میشد با اصلاحات مالی 4  میلیون اضافه شده است اما در واقع دولت 3 میلیون کسری داشته است. در واقع از این به بعد اقساط استقراضهای دوره مظفری در حال آغاز شدن  بود و این یکی از دلایلی بود که هر سال تقریباً دولت با 3 میلیون تومان کسری مواجه  میشد و هر سال به آن اضافه میشد.

چالش بودجه‌های موقت و خرج‌های پی در پی در سازمان بی‌نظم بودجه‌ریزی

با پرپایی مجلس دوم نیز کسری بودجه نه تنها کاهش پیدا نکرد بلکه بیشتر هم شد و  به عدد 8 میلیون و پانصد هزار تومان رسید در واقع روش کلی مجلس تصویب بودجه های موقت بود که هر روز کمیسیون بودجه یک خرجی را در دستور کار قرار میداد و مخارج  به صورت جزئی و خارج از سند بودجه مطرح میشد و نمایندگان نیز نمی دانستند محل این  مخارج از چه درآمدی است به همین دلیل در پایان هر سال تقریباً دولت با سه میلیون  تومان کسری مواجه میشد.

تاثیرگذاری مجلس در کاهش 3.5 میلیون تومانی کسری بودجه

با وجود کسری بودجه همچنان افزایش هزینه ها در مجلس تصویب میشد. از  تعطیلی مجلس دوم تا تشکیل مجلس سوم سه سال طول کشید و در این مدت دولت دست به استقراضهای متعددی زد و بودجه دولت را با کسری روبرو ساخت. به نظر میرسد در دوره مجلس سوم (1333 - 1334ق) و در نتیجه تلاش‌های دولت و مجلس، روند افسار گسیخته کسری بودجه متوقف و حتی تا حدی این روند نزولی شد؛ به طوری که در آغاز مجلس سوم کسری بودجه حدود 5 میلیون تومان بود و در اواخر آن کسری بودجه به یک میلیون و  پانصد هزار تومان کاهش پیدا کرده بود.

کسری 8 میلیون تومانی دولت ایران در آستانه سال 1300

با این حال مجلس پس از  یک سال سقوط کرد و دولتها نیز عمرهای کمتر از یک سال و حتی چندماهه داشتند. در  دوره فترت شش ساله بین مجلس سوم و چهارم تصویب نامه های زیادی نوشته شد که روند  بزرگ شدن دولت را تسریع و در نتیجه هزینه‌های دولت را افزایش داد. به این ترتیب در بدو تشکیل مجلس چهارم حدود 9 میلیون تومان کسری وجود  داشت. در واقع در پانزده سال اول  مشروطه حدود پنج سال مجلس بر پا بود و حدود ده سال کشور بدون مجلس اداره میشد و  عدم برپایی مجلس فرصتی برای دولت در افزایش هزینه ها بود. همچنین جنگ جهانی اول  و اشغال ایران و ایجاد قحطی منجر به بحران اقتصادی شد و در پی آن در آستانه مجلس  چهارم در سال 1300 ش خزانه کشور با هشت میلیون کسری مواجه شد.

با پایان جنگ جهانی اول و با خروج تدریجی نیروهای انگلیسی و روسی اقتصاد ویران ایران مجالی برای ترمیم پیدا کرد. خاتمه جنگ خود علل ایجاد ثبات بود و در  پی گسترش بیشتر اقتدار دولت مرکزی از سال 1300 به بعد دست کم جاده ها امن تر  و راهزنی کمتر و مالیات و درآمدهای نفتی وصول شد.

استقراض 4 میلیون تومانی دولت بدون اجازه مجلس

دولت ایران تا پیش از مجلس چهارم، حدود 40 میلیون  تومان از خارج قرض کرده بود و شرایط نابسامان مالی در کشور ایجاد شده بود. با تشکیل مجلس چهارم شورای ملی پس از هفت سال  تعطیلی ساختار مالی کشور اندکی رو بهبود نهاد. در واقع نهاد مجلس به نوعی تفکیک قوا را  ایجاد کرده بود و دولت به آسانی نمیتوانست دست به اقدامات خودسرانه مالی بزند. هر چند  مجلس چهارم تا اندازه ای با دولت همراهی و استقراض یک میلیون دلاری (معادل 300 هزار تومان) و همچنین وام 5 میلیون دلاری (معادل  یک میلیون و شش صدهزار تومان) در سال 1341 از بانکهای آمریکایی را تایید کرد. همچنین استقراض 4 میلیون تومانی از بانک شاهنشاهی بدون اجازه مجلس صورت  گرفت که البته وزیر مالیه توجیه کرد بابت مساعده از عایدات نفت بوده است.

رویکرد افزایش درآمدهای مالیاتی برای جبران کسری بودجه

افزایش درآمد مالیاتی هم زمان با دو روش متفاوت تمرکز زدایی و تمرکزگرایی در دوره  قاجار استفاده شد. تمرکزگرایی برای افزایش درآمد حکومت مرکزی همواره جزوی از  سیاست مالی ایران در دوره قاجاریه بوده است. به طور مثال در دوره قاجاریه، محمد شاه با  صدارت میرزا آقاسی به دنبال آن بود که با سپردن دعاوی محاکم شرع به محاکم عرف به نوعی درآمد مالیاتی که به علما اختصاص داشت به دولت انتقال دهد.

اقدام مهم دیگر توقف اجاره داری گمرک بود که در راستای برنامه تمرکزگرایی برای  افزایش درآمد در دولت امین الدوله مورد توجه قرار گرفت و درآمد گمرکی تا مشروطه حدود 8  برابر افزایش پیدا کرد. هر چند هم زمان با جنگ جهانی اول درآمد گمرکی به نصف کاهش  پیدا کرد اما پس از جنگ درآمد گمرکی افزایش یافت و تا پایان حکومت قاجاریه نسبت به دوران جنگ جهانی اول تا چهار برابر رشد کرد.

انتهای پیام/