داده‌ها و نداده‌ها؛ اقتصاد زیرزمینی چگونه رونق می‌گیرد؟
اقتصاد زیرزمینی ایران در سال ۲۰۲۳ معادل ۲۲.۵ درصد از تولید ناخالص داخلی برآورد شده است که آن را در رده کشورهایی با سطح متوسط به بالای اقتصاد زیرزمینی قرار می‌دهد.
عصر ایران؛ سید تقی کمالی - «اکنون رانت و رشوه و زمین‌خواری و قاچاق به خاطر این است که داده نداریم. نمی‌توانیم رصد کنیم که چه کسی و کجا چه کار می‌کند؟ چرا انحراف پیدا کرد؟ اگر می‌خواهیم مشکلات را حل کنیم نیاز به داده داریم.» این بخشی از سخنان رئیس‌جمهور پزشکیان است. او در مبارزه انتخاباتی خود تا به امروز بارها از اهمیت داده و شفافیت اطلاعاتی سخن گفته است.
رانت، رشوه، زمین‌خواری و قاچاق جلوه‌هایی از اقتصاد زیرزمینی هستند. فعالیت‌هایی که خارج از چارچوب‌های قانونی، نظارتی و مالیاتی رسمی کشور انجام گرفته و به عنوان یکی از چالش‌های مزمن در مسیر توسعه پایدار، سهم قابل‌توجهی از تولید ناخالص داخلی کشور را به خود اختصاص می‌دهد و با تبعاتی چون فرار مالیاتی، نابرابری، تضعیف حاکمیت قانون و بهره‌کشی از نیروی کار، اشتغال فاقد بیمه و قرارداد رسمی و پوشش حقوقی قابل اعتنا همراه است.
چنین پدیده‌ای فعالیت‌های پنهان (فرار مالیاتی)، غیررسمی (کسب‌وکارهای ثبت نشده) و غیرقانونی (قاچاق) را شامل می‌شود که کاهش درآمدهای دولت، خدمات عمومی بی‌کیفیت، تحریف رقابت، تضعیف سرمایه‌گذاری و رشد پایین اقتصاد و اشتغال را به دنبال دارد. این نوع از فعالیت‌های اقتصادی از دید مقامات مالیاتی و آماری پنهان می‌مانند و بنابراین در محاسبات رسمی تولید ناخالص داخلی لحاظ نمی‌شوند.
دارون عجم اوغلو و جیمز رابینسون در کتاب «چرا ملت‌ها شکست می‌خورند» بر این باورند که تفاوت در توسعه اقتصادی کشورها عمدتاً ناشی از تفاوت در نهادهای سیاسی و اقتصادی است. آنها نهادهای «فراگیر» که قدرت را به طور گسترده در جامعه توزیع می‌کنند و مشوق نوآوری و مشارکت اقتصادی هستند، عامل اصلی موفقیت اقتصادی می‌دانند. در مقابل نهادهای «استخراجی» هستند که قدرت را در دست گروهی محدود متمرکز می‌کنند و منابع را به نفع خود استخراج کرده و مانع رشد اقتصادی پایدار می‌شوند.
یکی از الزامات اساسی برای ایجاد نهادهای فراگیر، حکمرانی داده است که با فراهم کردن دسترسی به اطلاعات و رهگیری دقیق فرایندها به شکل‌گیری نهادهای پاسخگو کمک می‌کند. دولت با استفاده از داده‌ها و فناوری‌های دیجیتال می‌تواند شفافیت را افزایش، فساد را کاهش و مشارکت اقتصادی را گسترش دهد.
هر چند حکمرانی داده با اتکا به فناوری می‌تواند زیرساخت‌های لازم را فراهم بیاورد اما باید دانست که این موضوع شرط لازم اما نه کافی برای کنترل اقتصاد زیرزمینی بوده و هرگونه سیاست‌گذاری مؤثر مستلزم یکپارچگی و ادغام سیاست‌های حکمرانی داده با سایر مؤلفه‌های حکمرانی از جمله اصلاحات نهادی و فرهنگی از رفتار شهروندی و مسئولیت مدنی تا ارتقای سرمایه اجتماعی و توسعه ملی است.
برای دیده نشدن؛ از سوداگری تا محرومیت
اقتصاد زیرزمینی به عنوان یکی از چالش‌های ساختاری در کشورهای درحال‌توسعه، تهدیدی برای عدالت اقتصادی، درآمدهای مالیاتی و کارآمدی نهادهای دولتی محسوب شده و با بسط بی‌عدالتی و نادیده انگاشتن بخش‌هایی از جامعه موجب گسترش تبعیض و بی‌اعتمادی و در نتیجه کاهش سرمایه اجتماعی می‌شود.
حکمرانی داده یک راهبرد کلان برای مواجهه با این نوع اقتصاد است. هنگامی که از حکمرانی داده سخن می‌گوییم چهار کلیدواژه را باید ملاک نظر قرار بدهیم: دقت و شفافیت، استاندارد و زیرساخت.
در یک وضعیت آشفته، آمار و اطلاعات برای تصمیم‌گیری‌های کلان مبتنی بر داده‌های ناقص، متأخر یا حتی غیر قابل اعتبار است که موجب تخصیص غیر بهینه منابع و ناکارآمدی در سیاست‌گذاری می‌شود. وقتی آمارهای مربوط به اشتغال، دستمزد، نرخ بیکاری یا خط فقر ارائه شده از منابع مختلف گویای ارقام، روش‌ها و تعاریف متفاوتی است، مردم دیگر نمی‌توانند به هیچ‌کدام اعتماد کنند.
نبود پروتکل‌ها و استانداردها برای جمع‌آوری، کدگذاری، اشتراک‌گذاری و تفسیر داده‌ها نیز باعث ایجاد ناسازگاری، داده‌های تکراری یا متضاد بین نهادها می‌شود و نداشتن زیرساخت‌های فنی و حقوقی مناسب از قبیل درگاه‌های داده باز، مراکز ذخیره‌سازی امن و چارچوب‌های حقوقی مناسب مانع از تحقق حکمرانی داده خواهد بود.
بر اساس گزارش بانک جهانی شفافیت داده‌ها می‌تواند تا ۳۰ درصد از فساد مالی در کشورهای درحال‌توسعه بکاهد. از بسترهای اصلی شکل‌گیری فساد، مرتبط با نبود شفافیت باید به نداشتن سازوکارهای رهگیری فرایندها و تصمیم‌ها اشاره کنیم. به همین جهت در عرصه حکمرانی، استقرار سیستم‌های مدیریتی و فرایندهای سازمانی از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. بنابر آخرین گزارش شاخص ادراک فساد (۲۰۲۴)، ایران با امتیاز ۲۳ از ۱۰۰ (هرچه کمتر، فساد بیشتر) در رتبه ۱۵۱ از ۱۸۰ کشور قرار گرفته که برآمده از مسائلی مانند رشوه‌خواری، اختلاس، ضعف در پاسخگویی مقامات و نبود شفافیت در تصمیم‌گیری است. برای بهبود این وضعیت باید به اصلاحات ساختاری در حکومت‌داری و شفافیت مالی مبادرت ورزید. کشورهای موفق ثابت کرده‌اند شفافیت داده‌ها می‌تواند فساد را کاهش و عدالت را افزایش دهد.
بر اساس گزارش EY (2025)، اقتصاد زیرزمینی ایران در سال ۲۰۲۳ معادل ۲۲.۵ درصد از تولید ناخالص داخلی برآورد شده است که آن را در رده کشورهایی با سطح متوسط به بالای اقتصاد زیرزمینی قرار می‌دهد (بالاتر از میانگین جهانی با ۱۱.۸ درصد اما پایین‌تر از برخی کشورهای آفریقایی و جنوب آسیا) و در میان کشورهای خاورمیانه، بالاتر از پاکستان (۳۶.۱)، عراق (۳۰.۶ درصد) و ترکیه (۲۸.۳ درصد) و پایین‌تر از عربستان سعودی (۱۷.۶ درصد) و امارات متحده عربی (۱۵.۱ درصد).
کمترین اندازه اقتصاد زیرزمینی در آمریکای شمالی و اروپای غربی و بیشترین اندازه در بخش‌هایی از آفریقا و جنوب آسیا مشاهده می‌شود. بالاترین سهم از اقتصاد زیرزمینی در کشورها به دلیل حجم بالای تجارت غیررسمی و قاچاق یا ناشی از بحران پولی و بی‌اعتمادی به سیستم بانکی و کمترین سهم از اقتصاد زیرزمینی نیز به دلیل سیستم مالیاتی کارآمد با نظارت قوی و جرائم سنگین برای فرار مالیاتی است.
اقتصاد زیرزمینی از لحاظ گستردگی جالب توجه است چون به عنوان یک پیوستار، طیفی از فعالیت‌های غیررسمی را شامل می‌شود که از سوداگری تا محرومیت را در بر می‌گیرد، اعم از کار غیررسمی (کارگران روزمزد بدون قرارداد، دست‌فروشان خیابانی و شاغلان خانگی بدون بیمه از این جمله هستند)، فرار مالیاتی (فروشندگان کوچکی که از ثبت فروش خودداری می‌کنند یا درآمد خود را کمتر گزارش می‌دهند را به عنوان نمونه می‌توان نام برد)، قاچاق و بازار سیاه (فروش کالاهای قاچاق مانند سیگار، سوخت و داروهای غیرمجاز) و پول‌شویی (انتقال پول از طریق روش‌های غیرشفاف برای پنهان‌کردن منشأ درآمد).
ورود به اقتصاد زیرزمینی در بسیاری از موارد یک انتخاب داوطلبانه نیست بلکه ناشی از شرایط ساختاری است. بسترهای شکل‌گیری و رونق اقتصاد زیرزمینی در ایران از منظر تحریم‌های بین‌المللی و سیاست‌های داخلی مانند بروکراسی ناکارآمد و فساد اداری، مالیات‌های سنگین، بازار غیررسمی ارز، نرخ بیکاری بالا، یارانه‌های غیرهدفمند و قاچاق کالا قابل بررسی است.
محدودیت دسترسی به سیستم مالی جهانی منجر به افزایش مبادلات غیررسمی (مانند بازار سیاه ارز) شده، بروکراسی پیچیده و رشوه‌خواری برای فعالیت خارج از سیستم رسمی ایجاد انگیزه کرده، فشار مالیاتی بر روی کسب‌وکارهای کوچک تمایل به عدم ثبت درآمدها را افزایش داده، نبود فرصت‌های شغلی رسمی گرایش به مشاغل کاذب (مانند پیک موتوری و دست‌فروشی) را بالا برده است و در نهایت ورود و خروج غیرقانونی کالاها (مانند سوخت و لوازم الکترونیک) از مرزها منجر به اتلاف سرمایه می‌شود.
باید به زبان داده‌ها سخن گفت!
در ادامه به راهی که رفته‌ایم و تجاربی که کسب کرده‌ایم، می‌پردازیم. تا اینجا برای ما مشخص است که داده‌محوری با ایجاد ردپای دیجیتال در زنجیره تصمیم‌سازی و تخصیص منابع امکان کشف تخلف، تضاد منافع و روابط غیرشفاف را فراهم می‌کند.
فرهنگ داده‌محور، پایه تحول دیجیتال در دولت‌ها و سازمان‌های عمومی است. در چنین فضایی داده‌ها به عنوان دارایی راهبردی، ارزشمند تلقی می‌شوند. دسترسی به داده‌ها، مهارت‌های تحلیلی و تمایل به تغییر ارکان چنین فرهنگی هستند. بنابراین اشتراک‌گذاری و انتشار داده‌های عمومی اهمیت دارد و مقاومت در برابر آن با چنین فرهنگی ناسازگار بوده و برای این منظور نیاز به ارتقای سواد داده افراد است.
بر اساس مواد ۸ و ۱۰ قانون «انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات»، سازمان‌ها موظف‌اند داده‌های عمومی را در درگاه داده باز منتشر کنند و استثنائات شامل داده‌های امنیتی، حریم خصوصی و اسرار تجاری است. آگاه نبودن از اهمیت داده‌های باز، حس مالکیت و اجتناب از اشتراک‌گذاری آنها در نهادهای دولتی مانعی بر سر راه اشاعه فرهنگ داده‌محور و بر خلاف اصل شفافیت است. عوامل متعددی از جمله درک نادرست از ارزش داده‌ها، ترس از افشای اطلاعات حساس و نگرانی از تغییرات ساختاری در این داده گریزی نقش دارند. از سوی دیگر نداشتن سیاست مشخص و فرماندهی واحد برای هماهنگ‌سازی نهادها در زمینه داده‌های باز منجر به عملکرد پراکنده و عدم تعامل مؤثر میان آنها شده است.
یکپارچه‌سازی سامانه‌های اطلاعاتی و شفاف‌سازی فرایندهای اقتصادی ابزارهای مؤثری برای رصد فعالیت‌های پنهان در اختیار نهادهای نظارتی قرار می‌دهد. تحلیل داده‌محور به ویژه در زمینه تراکنش‌های مالی، ثبت دارایی‌ها و زنجیره تأمین می‌تواند منجر به شناسایی الگوهای فرار از نظارت شود.
همان‌طور که اشاره کردیم حکمرانی داده در کشور برای ایجاد درگاه‌های داده باز، مراکز ذخیره‌سازی امن و تعامل‌پذیری میان نهادها با موانع و چالش‌هایی در زمینه استانداردسازی و کدگذاری، توسعه زیرساخت‌های یکپارچه و انسجام در سیاست‌ها و رویه‌ها، قوانین و مقررات مواجه است.
قانون «مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی (مدام)» که در سال ۱۴۰۱ تصویب شد، تلاش کرده است با ایجاد ۲۷ پایگاه داده و همچنین «مرکز ملی تبادل اطلاعات» این مسائل را حل کند اما هنوز در مرحله پیاده‌سازی با مشکل روبه‌رو است.
تجربه‌هایی مانند «درگاه ملی مجوزها»، «سامانه تدارکات الکترونیک دولت (ستاد)»، «پایگاه رفاه ایرانیان» و «سامانه دسترسی آزاد به اطلاعات» نشان داده‌اند که حرکت به سوی حکمرانی داده، هرچند دشوار و پرهزینه اما زمینه‌ساز شفافیت، پاسخگویی و کارآمدی نظام اداری است و با یکپارچه‌سازی و جامعیت می‌توان وضعیت جزیره‌ای و پراکندگی این سامانه‌ها را مرتفع کرد و دیگر سامانه‌های مورد نیاز را بدان افزود.
یکی از ویژگی‌های بارز اقتصاد زیرزمینی، فرار از پرداخت مالیات و عدم گزارش‌دهی دقیق است. این امر به کاهش درآمدهای دولت منجر می‌شود. از طریق تجمیع اطلاعات اقتصادی و تراکنش‌ها امکان شناسایی مؤدیان پنهان و کاهش فرار مالیاتی فراهم می‌شود. بنابر گزارش گروه مشاوره بوستون، کشورهایی که از سامانه‌های داده‌محور و یادگیری ماشین در تحلیل‌های مالیاتی بهره می‌برند به طور متوسط تا ۲۵ درصد درآمد مالیاتی بیشتری نسبت به کشورهای فاقد این زیرساخت‌ها جذب کرده‌اند.
بانک جهانی اشتغال غیررسمی در ایران را حدود ۶۰ درصد گزارش می‌کند. مشاغل غیررسمی عموماً فاقد قراردادهای رسمی، بیمه و حقوق بازنشستگی هستند. کارگران در این بخش از حمایت‌های قانونی برخوردار نبوده و اغلب به صورت روزمزد یا پروژه‌ای فعالیت می‌کنند. با پیاده‌سازی حکمرانی داده، دولت می‌تواند شرایط بهتری برای کارگران فراهم کرده و از حقوق آنان حمایت کند. همچنین کسب‌وکارهای رسمی در برابر رقابت ناعادلانه از سوی فعالیت‌های غیررسمی محافظت می‌شوند.
پیاده‌سازی ابزارهایی نظیر شناسایی دیجیتال، ثبت الکترونیک فاکتورها، کیف پول دیجیتال و بلاک‌چین با ثبت غیر قابل دست‌کاری تراکنش‌ها، گزارش لحظه‌ای و ردیابی آنها در تعامل نهادهای مالیاتی، گمرکی و تأمین اجتماعی زمینه کاهش قابل توجه اقتصاد زیرزمینی را فراهم می‌کند.
شواهد کشورهای اسکاندیناوی (مانند دانمارک، سوئد و نروژ) و کره جنوبی مؤید این موضوع است. در نروژ (با کمترین نرخ اقتصاد زیرزمینی در اروپا) بیش از ۹۰ درصد تراکنش‌ها به صورت الکترونیک انجام می‌شود.
در کره جنوبی دولت از طریق دیجیتال‌سازی و نظارت فعال در حال کنترل اقتصاد زیرزمینی است. این کشور تراکنش‌های خرد را دیجیتال کرده و معافیت مالیاتی برای فروشندگان در نظر گرفته است. این طرح باعث افزایش ۴۰ درصدی ثبت تراکنش‌های رسمی شده است. کره جنوبی با اتخاذ چنین رویه‌ای توانست اقتصاد زیرزمینی را از ۲۵ درصد در سال ۱۹۹۰ به ۱۰درصد در ۲۰۲۲ کاهش دهد.
از نظارت و کنترل تا توسعه و توانمندسازی
آنچه از حکمرانی داده تصویر می‌کنیم باید یک چشم‌انداز توسعه‌آفرین داشته باشد و نه صرفاً نظارت و کنترل بدون رویکرد انسانی و توانمندساز. از این منظر دولت باید داده را برای پاسخگویی و مشارکت به کار گیرد.
در این مسیر نیز چهار رویکرد فردی، اجتماعی، نهادی و ملی را مدنظر قرار می‌دهیم. لازم است بر رویکردهای فردی کنشگرانه یعنی نقش‌آفرینی تک‌به‌تک شهروندان، مسئولیت مدنی در قالب ایفای وظایف و تکالیف نهادی، بایسته‌های حکومت‌داری برای توسعه ملی و توجه به زمینه‌های افزایش سرمایه اجتماعی در جامعه تمرکز داشته باشیم و نقش و جایگاه خود را در هر یک از این موارد جست‌وجو و پیدا بکنیم.
شفافیت در داده‌های عمومی به شهروندان امکان نظارت بر حکومت را می‌دهد. مطالعات گویای این است که کشورهای دارای سیاست‌های داده باز رشد اقتصادی بالاتری دارند و داده‌ها به توزیع عادلانه‌تر منابع کمک می‌کند. رشد شفافیت و کارآمدی مبتنی بر داده موجب افزایش اعتماد به دولت و در نتیجه رشد نهادهای فراگیر شده و بر همین مبنا مشارکت داوطلبانه شهروندان در اقتصاد رسمی و تبعیت از مقررات افزایش می‌یابد و یک چرخه تقویتی در کاهش اقتصاد زیرزمینی ایجاد می‌شود. برای تحقق این موضوع ترکیبی از اقدامات بلندمدت (مثل بهبود نهادها) و کوتاه‌مدت (مثل استفاده از فناوری) ضروری است.
تلفیق فناوری با ساختارهای شفاف، عادلانه و پاسخگو می‌تواند مسیر کاهش تدریجی فعالیت‌های غیررسمی را هموار کند. درعین‌حال نباید از این نکته غافل شد که در کشورهای با اعتماد پایین به دولت، بهره‌گیری نابه‌جا از داده می‌تواند به بی‌اعتمادی مضاعف و مقاومت عمومی دامن بزند. بنابراین بر لزوم شفافیت، رعایت حریم خصوصی و احتیاط در سیاست‌گذاری تأکید می‌شود.
تصمیم‌گیری‌های کلان بدون اتکا به داده‌های دقیق و به‌روز، بیشتر به قضاوت شهودی و سیاست‌ورزی غیر علمی متمایل می‌شود که پیامد آن ناکارآمدی، هدررفت منابع و نارضایتی عمومی است. دولت برای تنظیم سیاست‌های اقتصادی، اجتماعی، زیست‌محیطی و امنیتی به نظام‌های اطلاعاتی یکپارچه و قابل اعتماد نیاز دارد.
در سایه نبود داده یا ناهماهنگی اطلاعاتی و با تبعیض داده‌ای همه شهروندان از اطلاعات کافی و قابل قیاس بهره‌مند نخواهند بود که عدالت اطلاعاتی را در مخاطره قرار داده، زمینه نظارت مردمی بر عملکرد دولت را تضعیف کرده و کنشگری اجتماعی و رسانه‌ای (برای مقابله با رانت و تبعیض) را سست می‌کند و عاملی است برای گسترش شایعه و کاهش اعتماد عمومی (اجتماعی و نهادی).
در نهایت باید گفت فراهم‌کردن داده‌ها در حکمرانی هوشمند برای تصمیم‌گیری کلان و پایش پیشرفت ملی یک ضرورت کلیدی به‌حساب می‌آید. در سایه نبود شفافیت، پاسخگویی و مسئولیت و در نتیجه گسترش بی‌اعتمادی، اقتصاد زیر زمینی رونق می‌گیرد اما داده‌محوری با ایجاد زبان مشترک میان شهروندان، دولت و بخش خصوصی و در نتیجه تسهیل تعامل نهادی، مانع از شکل‌گیری و گسترش چنین فضایی است. دسترسی همگانی به خدمات دیجیتال، بهره‌برداری از بسترهای امن و مطمئن و اعتماد به نظام داده موجب کاهش فاصله ادراک شده مردم - دولت می‌شود.
