تأملی بر چرخه ناکامی تقنین در غیبت ترجمان اجرایی برای سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری
به گزارش گروه سیاسی؛ حدیثه ربیعی - هفتم خرداد هر سال، یادآور آغاز رسمی حیات نهاد قانونگذاری در جمهوری اسلامی ایران است؛ نهادی که با افتتاح مجلس شورای اسلامی در سال ۱۳۵۹، به عنوان مظهر اراده ملت و تجلی جمهوریت نظام، نقش بنیادینی در معماری حکمرانی کشور ایفا کرده است. مجلس، نه تنها سنگ‌بنای نظام حقوقی جمهوری اسلامی، بلکه یکی از ارکان اساسی در تحقق عدالت، نظم و توسعه سیاسی محسوب می‌شود. با این حال، چهار دهه پس از تشکیل نخستین دوره مجلس، پرسش‌هایی جدی درباره کارآمدی، انسجام و عقلانیت نظام قانونگذاری در ایران مطرح است؛ پرسش‌هایی که نه صرفاً ناظر بر عملکرد نمایندگان، بلکه مرتبط با ساختارها، فرآیندها، قواعد و نسبت تقنین با تحولات پیچیده اجتماعی و اقتضائات حکمرانی نوین‌اند.
در این میان، سیاست‌های کلی «نظام قانونگذاری» که در سال ۱۳۹۸ از سوی مقام معظم رهبری و در چارچوب بند یک اصل ۱۱۰ قانون اساسی ابلاغ شد، تلاشی راهبردی برای بازآرایی این ساختار و پاسخ به بحران‌های انباشته در حوزه تقنین به شمار می‌رود. این سند برخلاف بسیاری از سیاست‌های کلی دیگر، نه بر یک حوزه موضوعی محدود، بلکه بر خود بنیان قانونگذاری و سازوکار‌های آن متمرکز است و می‌کوشد با نگاهی کلان، زمینه‌ساز تحول در فرآیند‌های تقنینی و ارتقای کارآمدی آن شود. اکنون.
درسالگرد تاسیس مجلس اول، فرصت مغتنمی فراهم آمده تا با نگاهی نقادانه و آسیب‌شناسانه، وضعیت اجرای این سند بالادستی را بررسی کنیم. آیا مجلس، دولت، شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام و سایر نهاد‌های مرتبط، توانسته‌اند مفاد این سند را به اقداماتی ملموس، رویه‌هایی اصلاح‌شده و نظارتی مؤثر ترجمه کنند؟ جایگاه سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری در مناسبات حقوقی و اجرایی چگونه تعریف شده و تا چه اندازه به نقشه راهی برای تحول قانونگذاری در ایران بدل شده‌اند؟
آنچه در ادامه این یادداشت می‌خوانید، تحلیلی از دلایل ناکامی ساختار قانونگذاری کشور در پیاده‌سازی سیاست‌های کلی ابلاغی و ضرورت شکل‌گیری «ترجمان اجرایی» برای سندی است که می‌تواند نقطه عطفی در تحول تقنین ایران باشد، به شرط آن‌که اراده‌ای برای ترجمه آن به اصلاحات نهادی بوجود آید.
همانطور که گفته شد، در مهرماه ۱۳۹۸، رهبر معظم انقلاب در اجرای بند یک اصل ۱۱۰ قانون اساسی، سیاست‌های کلی «نظام قانونگذاری» را پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام ابلاغ کردند؛ سندی کم‌نظیر در سطح راهبردی که برخلاف سایر سیاست‌های کلی، موضوع خود را نه یک حوزه خاص از جمله خانواده یا محیط زیست، بلکه بنیان روش‌شناسی قانونگذاری کشور قرار داده بود. این سند، به درستی از درون تجربه زیسته‌ی جمهوری اسلامی ایران زاده شده بود؛ جایی که تعدد قوانین، تورم احکام متعارض، نظارت غیرساختارمند و تقنین بی‌پشتوانه کارشناسی به بحران‌های انباشته در ساختار حقوقی و حکمرانی انجامیده بود.
اکنون اما، با گذشت بیش از پنج سال از زمان ابلاغ، این سند همچنان فاقد یک نظام اجرایی مشخص، فاقد متولی عملیاتی و بی‌نقشه راه باقی مانده است. نه مجلس و مرکز پژوهش‌های مجلس برای آن چارچوب اجرایی تعریف کرده، نه کمیسیون تدوین آیین‌نامه داخلی مجلس آن را در اصلاح آیین‌نامه‌ها وارد کرده.
نه دولت در لوایح خود به آن استناد کرده، نه نظم نهادی میان دولت و مجلس بر مبنای این سند اصلاح شده و نه حتی نهاد ناظر یعنی مجمع تشخیص مصلحت نظام، پایش منظمی از تحقق این سند در عرصه اجرایی منتشر کرده است.
اما مشکل اصلی، صرفاً به «غفلت» یا سهل‌انگاری نهاد‌های متولی قانونگذاری و سیاست‌گذاری محدود نمی‌شود. آنچه امروز با آن مواجهیم، یک نوع سکوت نهادی ساختاریافته و سیستماتیک است؛ سکوتی که از جنس بی‌اطلاعی، بی‌ارادگی سیاسی، محافظه‌کاری بوروکراتیک و فقدان عزم برای ورود به اصلاحات نهادی دردناک، اما ضروری است. بعلاوه این سکوت، در واقع بازتاب نوعی شکاف عمیق و ریشه‌دار میان سطح کلان سیاست‌گذاری (سطح صدور اسناد راهبردی) و سطح میانی و عملیاتی نظام حکمرانی (سطح نهاد‌های اجرایی، قانون‌گذار، نظارتی و فنی) است. به عبارتی دیگر این بی عملی در حوزه سیاست‌ها، نتیجه ناتوانی در ترجمه مفاهیم سطح کلان به اقدامات سطح میانی و خرد است؛ شکافی که محصول هم‌افزایی چند عامل ساختاری و نهادی است:
غیبت سازوکار‌های الزام‌آور برای ترجمه سیاست‌های کلی به برنامه اجرایی:سیاست‌های کلی قانونگذاری، گرچه با اختیارات رهبری و پشتوانه اصل ۱۱۰ قانون اساسی ابلاغ شده‌اند، اما فاقد سازوکار‌های تعهدآور جدی برای نهاد‌های دخیل در این امر بوده‌اند. نه دولت در فرآیند تدوین لوایح، نه مجلس در روند رسیدگی به طرح‌ها و نه شورای نگهبان در ارزیابی مصوبات، الزامی برای انطباق ساخت‌یافته با این سیاست‌ها احساس نکرده‌اند.
محافظه‌کاری و بی عملی ساختاری نهاد‌های قانونگذاری: مراکزی، چون مجلس شورای اسلامی و ساختار‌های درونی آن از جمله مرکز پژوهش‌های مجلس، معاونت قوانین و در لایه بعدی دبیرخانه مجمع تشخیص مصلحت نظام و دولت اگرچه به لحاظ حقوقی و ساختاری در مدار اجرای این سند قرار دارند، اما به دلایل متعددی، چون نبود اهداف مشخص در سند و فقدان شاخص‌های مقتضی در راستای ارزیابی و پیاده‌سازی سیاست‌ها در عمل اقبال چندانی در اجرایی‌سازی مطلوب سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری نداشته‌اند. علاوه بر این، تضاد منافع مجلس با اهداف پیش‌بینی‌شده در سیاست‌های کلی، به یکی از موانع عمده در مسیر اجرای این سیاست‌ها تبدیل شده است. بسیاری از اصلاحات ساختاری و تغییرات پیشنهادی که در سیاست‌های کلی مطرح شده‌اند، ممکن است با منافع کوتاه‌مدت و ساختاری برخی از نمایندگان و گروه‌های خاص در مجلس در تضاد باشند. این تضاد منافع باعث می‌شود که مجلس نه تنها در برابر تغییرات مقاومتی جدی از خود نشان دهد، بلکه از ورود به فرآیند‌های اصلاحی و اجرایی به شیوه‌ای مؤثر جلوگیری کند. افزون بر این ملاحظات سیاسی، احتیاط در سطوح بوروکراتیک و نبود فشار نهادی نیز ورود به حوزه اجرایی‌سازی سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری را با چالش مواجه ساخته است.
عدم شکل‌گیری اجماع در سطح نخبگان حکمرانی: برخلاف برخی از سیاست‌های کلی نظیر اصل ۴۴ یا اقتصاد مقاومتی که با‌سرعت بیشتری توانستند به یک «موضوع راهبردی» در گفتمان نخبگانی، محافل دانشگاهی و شبکه‌های اندیشه‌ورز تبدیل شوند و به‌دنبال آن، موجی از مفهوم‌سازی، تولید ادبیات تخصصی و مطالبه‌گری نهادینه را به همراه آورند، سند سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری تاکنون از چنین جایگاهی برخوردار نشده است. این سند نه‌تنها نتوانسته حساسیّت نخبگانی و انگیزش برای اقدام جمعی را در سطح بازیگران تخصصی فعال کند، بلکه به‌نوعی از جریان اصلی گفتمان‌سازی در سیاست پژوهی کشور نیز جا مانده است. بخشی از این مسئله، ریشه در تمرکز انحصاری تولید ادبیات مرجع و تفسیری این سند در نهاد‌های وابسته به مجلس دارد؛ نهاد‌هایی که علیرغم مسئولیت مستقیم در اجرای سند، به دلیل محدودیت‌های ظرفیتی و چارچوب‌های بسته نهادی، نتوانسته‌اند آن را به یک دغدغه فراگیر در میان کنشگران حوزه حکمرانی و قانونگذاری تبدیل کنند. در نتیجه، فقدان مشارکت فعال و متکثر نهاد‌های دانشگاهی، اندیشکده‌ها و جوامع تخصصی، مانع از شکل‌گیری فشار اجتماعی و گفتمان‌ساز پیرامون اجرای این سیاست‌ها شده است؛ فشاری که در تجربه موفق‌تر اسناد پیش‌گفته، نقش کاتالیزور اجرایی را ایفا کرده بود.
فقدان مدل نهادی برای پیوند زدن سطح کلان به سطح اجرایی: سند سیاست‌های کلی قانونگذاری فاقد مدلی روشن برای پیوند سیاست‌ها با آیین‌نامه‌های داخلی مجلس، رویه‌های قانونگذاری، دستورالعمل‌های دولت در تدوین لوایح، یا عملکرد شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام است. این خلأ مدل نهادی، موجب شده تا نهاد‌های میانی، با وجود آگاهی از سند، در عمل ناتوان از ترجمه آن به کنش‌های روزمره و خرد تقنینی باشند.
ابهام در متولی‌گری و تقسیم کار نهادی:اجرای این سند، نیازمند تقسیم‌کار دقیق میان نهاد‌های مختلف است. اما مشخص نیست که چه نهادی مسئول پیشبرد کدام بند از این سیاست‌هاست. برای مثال، چه نهادی مسئول طراحی نظام ارزشیابی قوانین بر مبنای سیاست‌های کلی در بند‌های ۱۷گانه این سند است؟ چه نهادی باید سازوکار انطباق طرح‌ها با سیاست‌های کلی را تعریف کند؟ و چه نهادی مسئول پایش سالانه اجرای این سیاست‌هاست؟ افزون بر مشخص نبودن ترتیبات نهادی، زمان‌بندی و برنامه زمانی مشخصی نیز برای این سند ایجاد نشده است. ابهاماتی که خود به یک مانع بنیادین برای اقدام در این حوزه تبدیل شده است.
این تصور که حتی اصولی‌ترین و راهبردی‌ترین اسناد نیز بدون اراده سیاسی و منافع نهادینه، امکان تحقق نخواهند یافت. به بیان دیگر، فقدان اجرای این سیاست‌ها، می‌تواند سیگنال خطرناکی به ساخت قدرت و جامعه تخصصی مخابره کند؛ مبنی بر اینکه در غیاب فشار نهادی و اجتماعی، «هیچ سیاستی، هر قدر هم دقیق و اصولی، تا زمانی که وارد رادار منافع سیاسی و بوروکراتیک نشود، به اجرا در نخواهد آمد.»
ضرورت شکل‌گیری «ائتلاف عملیاتی» میان نخبگان، دولت و مجلس
تجربه کشور‌های دارای ساختار تقنین توسعه‌یافته نشان می‌دهد که اجرای موفق سیاست‌های سطح کلان تقنینی، تنها زمانی امکان‌پذیر می‌شود که ائتلافی از نهاد‌های تصمیم‌ساز، نخبگان تحلیل‌گر و بدنه کارشناسی دستگاه‌ها بر سر اجرایی‌سازی آنها شکل گیرد. در ایران نیز، اکنون زمان آن فرا رسیده که مجلس شورای اسلامی، دولت جمهوری اسلامی ایران، شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام، دیوان عدالت اداری و مراکز پژوهشی به‌ویژه مرکز پژوهش‌های مجلس و معاونت حقوقی ریاست جمهوری، به همراه دانشگاه‌ها و اندیشکده‌ها، در قالب یک «کارگروه اقدام ملی برای اصلاح نظام قانونگذاری» با محوریت اجرای این سند گرد هم آیند.
چنین کارگروهی باید با هدف ترجمه سیاست‌ها به «الزامات آیین‌نامه‌ای»، «برنامه عمل میان‌مدت» و «الگو‌های نظارت سیستمی» فعالیت کند. برخی از اقدامات ضروری آن عبارت‌اند از: هدف‌گذاری‌های مشخص بر مبنای متن سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری، ایجاد شاخص‌های سنجش میزان انطباق طرح‌ها و لوایح با سیاست‌های کلی، تدوین نظام رتبه‌بندی لوایح و طرح‌ها از حیث انطباق با چشم‌انداز‌های کلان و سیاست‌های کلی، اتصال فرآیند تدوین لوایح دولت به پایگاه سیاست‌های کلی با ایجاد الزام به پیوست سیاستی
بنابراین آنچه در برابر ما قرار دارد نه صرفاً غفلت یا بی‌توجهی، بلکه نوعی «انفعال بعضاً هدفمند و فعالانه» از سوی نهاد‌های ذی‌ربط است؛ انفعالی که بخشی از آن از سر ناآگاهی و بخشی دیگر ناشی از انتخاب آگاهانه برای دور ماندن از اصلاحات نهادی دشوار، اما اجتناب‌ناپذیر است. در چنین وضعیتی، نهاد‌های تقنینی و اجرایی کشور، ترجیح داده‌اند با اتخاذ موضعی محافظه‌کارانه و پرهیز از هزینه‌های ساختاری، در برابر اقتضائات این سند سکوت اختیار کنند. این سکوت نه صرفاً یک خلأ در اجرا، بلکه بازتاب نوعی ناهماهنگی مزمن در معماری حکمرانی است؛ جایی که سطح راهبردی و کلان سیاست‌گذاری از سطح عملیاتی و نهادی، شکاف برداشته است و فاقد ابزار‌های پیونددهنده مؤثر میان ایده‌های راهبردی و سازوکار‌های اجرایی است. خطر بزرگ‌تر آن است که استمرار این وضعیت، نه‌تنها موجب تضعیف اعتبار و مرجعیت سیاست‌های کلی به‌عنوان اسناد بالادستی نظام حکمرانی می‌شود، بلکه نوعی «بدآموزی نهادی»
همچنین پیشنهاد می‌شود مجمع تشخیص مصلحت نظام با همکاری نظام اندیشکده‌ای (پایه تخصصی خارج از نهاد رسمی قانونگذاری)، هر ساله «گزارش پیشرفت اجرای سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری» را منتشر و به اطلاع عموم و قوای سه‌گانه برساند. این گزارش می‌تواند جایگزین مناسبی برای ارزیابی‌های شفاهی و بدون ساختار کنونی باشد.
در آستانه هفتم خرداد، سالروز تأسیس نخستین مجلس شورای اسلامی، شاید بهترین بزرگداشت برای این نهاد، بازاندیشی در مسئولیت تاریخی آن باشد. مجلسی که با رأی ملت برآمد و با عنوان «خانه ملت» در حافظه جمعی ایرانیان جای گرفت، نمی‌تواند نسبت به بحران‌های انباشته در نظام تقنین بی‌تفاوت بماند. سکوت در برابر سندی، چون «سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری» ـ که خود تبلور اراده‌ای کلان برای ترمیم بنیان‌های قانون‌نویسی در کشور است ـ به معنای چشم‌پوشی از میراثی است که مجلس از مشروطه تا امروز با خود حمل کرده است.
اگر مجلس امروز نتواند پلی میان سیاست‌های کلی و واقعیت‌های تقنینی بسازد، اگر نتواند حلقه واسطی میان چشم‌انداز‌های کلان و اقدامات روزمره قانونگذاری باشد، بیم آن می‌رود که نهاد تقنین، از جایگاه پیش‌برنده اصلاحات دقیق، به حاشیه‌نشینی در هندسه حکمرانی رانده شود. در این راستا هفتم خرداد، تنها یادبود آغاز به کار یک نهاد تقنینی نیست؛ بلکه یادآور رسالتی استراتژیک در نظام مردم‌سالاری است که مجلس شورای اسلامی باید همواره خود را متعهد به آن بداند. مجلس، نه صرفاً بنایی در بهارستان، بلکه مرجع عالی تقنین و نهاد تجلی اراده عمومی در ساختار حکمرانی جمهوری اسلامی است. امروز بیش از هر زمان، ضرورت دارد این نهاد، با بازتعریف نقش تاریخی خود و تجدید عهد با مسئولیت بنیادین خویش در سیاست‌گذاری عمومی، به‌مثابه پیشران اصلاح در نظام قانونگذاری، نقش‌آفرینی کند. استمرار اعتبار مجلس، در گرو بازسازی پیوند آن با اسناد راهبردی نظام و تبدیل سیاست‌های کلی به الزامات عملیاتی است؛ و این مأموریت، جز با تصمیم امروز و اقدام مؤثر نهاد‌های مسئول و دخیل در نظام قانونگذاری محقق نخواهد شد.
انتهای پیام
